立法先行破解城市更新痛點(diǎn)難點(diǎn)
多地實(shí)施城市更新行動(dòng)專家建議
□ 記者 蒲曉磊
繼《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》發(fā)布后，廣州和上海也將城市更新立法提上日程。
7月21日，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結(jié)束向社會(huì)公開征求意見。征求意見稿提出，立法目的是“為了規(guī)范城市更新活動(dòng)，優(yōu)化城市空間布局，完善城市功能，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，改善人居環(huán)境，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)和城市發(fā)展質(zhì)量”。
7月27日至29日舉行的上海市十五屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議，對(duì)《上海市城市更新條例(草案)》進(jìn)行審議。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)。在研究多地城市更新方面推進(jìn)情況后，全國(guó)人大代表、西安廣播電臺(tái)播音部主任孫維發(fā)現(xiàn)，隨著全國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快推進(jìn)，城市更新作為一項(xiàng)重大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，現(xiàn)有的管理方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的要求。
“缺少統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制、缺乏系統(tǒng)性謀劃、協(xié)調(diào)融合度不高、任務(wù)分工片面、利益分配不完善等問(wèn)題，勢(shì)必影響這項(xiàng)工作的實(shí)施進(jìn)展?！睂O維在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)。
為進(jìn)一步推進(jìn)城市更新有機(jī)有序有效開展，深圳、上海、廣州已先行一步，對(duì)城市更新進(jìn)行立法。
“城市更新行動(dòng)的高質(zhì)量推進(jìn)，離不開法治保障。近年來(lái)，很多城市都在實(shí)施城市更新行動(dòng)。考慮到這些城市的發(fā)展程度、實(shí)際情況都有所不同，當(dāng)下不宜在國(guó)家層面進(jìn)行立法，而是由設(shè)區(qū)的市結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行立法，運(yùn)用法治思維和方式解決城市更新工作中的痛點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)問(wèn)題?！比A東政法大學(xué)副教授孫煜華說(shuō)。
多城市構(gòu)建城市更新政策體系
“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。
對(duì)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的原因，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，一方面，城市建筑和設(shè)施逐步自然老化，一些原有建筑標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后，需要改造調(diào)整增強(qiáng)安全性；另一方面，一些城市原來(lái)的功能布局、建筑設(shè)施、空間環(huán)境也不再適應(yīng)居民更高的生活需求，需要通過(guò)城市更新提升人民群眾的獲得感幸福感安全感。
據(jù)《法治日?qǐng)?bào)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，目前，已有北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津等近20個(gè)城市在城市層面的“十四五”規(guī)劃綱要中提出要實(shí)施城市更新行動(dòng)，積極推進(jìn)老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城中村等改造進(jìn)程。
隨著城市更新的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的管理辦法、實(shí)施細(xì)則等政策文件陸續(xù)發(fā)布，多個(gè)城市因地制宜構(gòu)建城市更新頂層政策體系。例如，北京發(fā)布《關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》、重慶發(fā)布《重慶市城市更新管理辦法》。值得注意的是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》于今年3月1日起施行，深圳成為我國(guó)首個(gè)針對(duì)城市更新進(jìn)行立法的城市。
老舊小區(qū)改造是重要組成部分
7月22日，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委主任王飛在“市民對(duì)話一把手·提案辦理面對(duì)面”全媒體直播訪談節(jié)目中首次披露，到2025年末，全市力爭(zhēng)基本完成約1億平方米老舊小區(qū)改造任務(wù)，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)加裝電梯1000部以上。
作為城市更新的重要組成部分，老舊小區(qū)改造行動(dòng)已經(jīng)在多個(gè)城市開始推進(jìn)。此前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已在廣州等15個(gè)城市啟動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)。住建部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國(guó)新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)4.03萬(wàn)個(gè)，惠及居民約736萬(wàn)戶。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要以專欄形式提出，城市更新包括完成2000年底前建成的21.9萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，基本完成大城市老舊廠區(qū)改造，改造一批大型老舊街區(qū)，因地制宜改造一批城中村。
但老舊小區(qū)的改造，推行起來(lái)并不容易，除了要解決設(shè)施老化、電梯安裝難、停車難等問(wèn)題，還要解決資金來(lái)源等問(wèn)題。對(duì)此，深圳、廣州等地在立法時(shí)作出了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。
《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》從四個(gè)方面加大了對(duì)城市更新微改造的支持力度：針對(duì)微改造項(xiàng)目挖潛空間難、審批許可難、資金籌集難等瓶頸問(wèn)題，提出一系列解決措施；可以通過(guò)項(xiàng)目組合實(shí)施解決老舊小區(qū)改造的資金問(wèn)題，并應(yīng)當(dāng)優(yōu)先實(shí)施老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，以提高居民生活品質(zhì)和補(bǔ)齊民生短板；涉及用地以及建筑功能業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換的，通過(guò)制定正、負(fù)面清單進(jìn)行管理；鼓勵(lì)微改造項(xiàng)目實(shí)施節(jié)能改造提升建筑綠色低碳水平，采用可再生能源技術(shù)開展綠色化改造。
“老舊小區(qū)改造，是城市更新行動(dòng)中的重要內(nèi)容，其中又以危房改造最為重要。對(duì)于政府而言，這是城市更新中的頭等大事，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，可以采取土地置換等方式充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，全力做好這項(xiàng)民生工程?！睂O煜華說(shuō)。
有效破解城市更新搬遷難問(wèn)題
城市更新是盤活存量土地，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的重要手段。但在城市更新行動(dòng)推進(jìn)的過(guò)程中，搬遷一直都是一塊難啃的硬骨頭，“只要一戶不同意，城市更新項(xiàng)目就停擺”的難題，經(jīng)常讓城市更新項(xiàng)目陷入緩慢甚至停頓的狀態(tài)。
《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》創(chuàng)設(shè)了“個(gè)別征收+行政訴訟”機(jī)制——舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于95%，區(qū)政府可以對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收。被征收人不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這被業(yè)界譽(yù)為“釘子戶”解決機(jī)制，有力破解城市更新的拆遷難題。
《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》提出，有序開展城市更新搬遷安置，確保安置到位。同時(shí)，為確保大多數(shù)人的利益得到保障，征求意見稿設(shè)計(jì)了相關(guān)制度，將爭(zhēng)議糾紛解決方式納入法治軌道。
孫煜華指出，城市更新改造是城市規(guī)劃實(shí)施的組成部分，是對(duì)城市整體空間與土地價(jià)值的重構(gòu)。開展城市更新的目的，是為了不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施。通過(guò)立法的方式，有效破解城市更新搬遷難問(wèn)題，有助于保障多方主體權(quán)益。
暢通表達(dá)渠道調(diào)動(dòng)多方積極性
近年來(lái)，孫煜華一直在關(guān)注城市更新行動(dòng)，他注意到，深圳、廣州等地在制定城市更新條例時(shí)，既有內(nèi)容一致的地方，也注重結(jié)合本地實(shí)際作出有針對(duì)性的規(guī)定，“例如，深圳和廣州在立法時(shí)都是在堅(jiān)持政府統(tǒng)籌的前提下，以市場(chǎng)化模式推進(jìn)城市更新，但在具體做法上結(jié)合了各自的經(jīng)驗(yàn)”。
孫煜華說(shuō)，廣州的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，因此，廣州在立法時(shí)注重發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的力量，來(lái)解決城市更新中的諸多難題。例如，征求意見稿第四十四條第一款規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施方案生效后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收回集體土地使用權(quán)。
“深圳、廣州在進(jìn)行城市更新立法時(shí)，都秉持了一個(gè)原則——政府在牢牢掌握城市規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性?！睂O煜華說(shuō)。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為，實(shí)施城市更新行動(dòng)，對(duì)不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要具有重要而深遠(yuǎn)的意義，因此，在通過(guò)立法的方式規(guī)范城市更新行動(dòng)時(shí)，有必要對(duì)公眾參與的方式作出規(guī)定。
堅(jiān)持民生優(yōu)先、共治共享，也是地方在進(jìn)行城市更新立法時(shí)所堅(jiān)持的重要原則。例如，《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》設(shè)立了權(quán)益保障專章，對(duì)村集體、村民、居民、利害關(guān)系人等權(quán)益作出細(xì)化規(guī)定，保障其合法權(quán)益，暢通意見表達(dá)渠道，妥善處理群眾利益訴求。
